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改善農村公共服務 版權信息
- ISBN：9787508610993
- 條形碼：9787508610993 ; 978-7-5086-1099-3
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>>
改善農村公共服務 內容簡介
改善農村公共服務是改善農民生活，建設社會主義新農村的重要內容之一。在目前的中國偏遠農村，道路、水電、學校、醫療衛生等基礎設施嚴重匱乏，不同地區之間差距很大，有的地方甚至無法達到國家要求的*低標準。中國政府把提供農村公共服務的職責更我地轉移到地方政府的手中，但自分稅制改革以后，地方政府的的收入大大降低，出現了資源和責任嚴重不匹配的現象，為了改善農村公共服務，中央政府應該給予地方政府什么樣的資助？對如何對地方政府進行問責？本書給出了明確的建議，具有重要的現實意義。
改善農村公共服務 目錄
致謝
概要
第1章 引言
1.1 背景和目標
1.2 農村公共服務的現狀
1.3 研究框架和方法
第2章 中央(和省級)政府
2.1 公共服務提供的框架和授權
2.2 公共服務的資金來源
2.3 中央一級的監督和評估
第3章 地方(縣和鄉鎮)政府
3.1 服務提供的分配
3.2 地方政府的財政
3.3 國家農村公共服務政策的執行
第4章 服務提供者
4.1 事業單位和地方政府的授權
4.2 事業單位的融資
4.3 事業單位的人事管理
4.4 服務提供者對地方政府的問責制
第5章 服務對象和公民
5.1 關于公共服務提供的信息
5.2 公民對監督和評估的積極參與
5.3 公共服務提供中的磋商與積極參與
5.4 公共服務的融資
5.5 參與的制度
第6章 總結和建議
6.1 總結
6.2 建議
第7章 試點改革的框架
7.1 概述
7.2 目標和制度安排
7.3 設計過程和內容
附件1 衛生部門責任的分配
附件2 目前由地方出資或者共同出資的任務
附件3 有關教育經費的表格
附件4 監督和評估以績效為基礎的轉移支付所面臨的挑戰
附件5 改革農村生產和文化服務：湖北模式
附件6 公立學校的私營化管理：拉丁美洲的案例
附件7 將監督與評估制度化
附件8 中國農村扶貧以社區為主導的發展試點
附件9 以社區為主導的發展模式的國際經驗
概要
第1章 引言
1.1 背景和目標
1.2 農村公共服務的現狀
1.3 研究框架和方法
第2章 中央(和省級)政府
2.1 公共服務提供的框架和授權
2.2 公共服務的資金來源
2.3 中央一級的監督和評估
第3章 地方(縣和鄉鎮)政府
3.1 服務提供的分配
3.2 地方政府的財政
3.3 國家農村公共服務政策的執行
第4章 服務提供者
4.1 事業單位和地方政府的授權
4.2 事業單位的融資
4.3 事業單位的人事管理
4.4 服務提供者對地方政府的問責制
第5章 服務對象和公民
5.1 關于公共服務提供的信息
5.2 公民對監督和評估的積極參與
5.3 公共服務提供中的磋商與積極參與
5.4 公共服務的融資
5.5 參與的制度
第6章 總結和建議
6.1 總結
6.2 建議
第7章 試點改革的框架
7.1 概述
7.2 目標和制度安排
7.3 設計過程和內容
附件1 衛生部門責任的分配
附件2 目前由地方出資或者共同出資的任務
附件3 有關教育經費的表格
附件4 監督和評估以績效為基礎的轉移支付所面臨的挑戰
附件5 改革農村生產和文化服務：湖北模式
附件6 公立學校的私營化管理：拉丁美洲的案例
附件7 將監督與評估制度化
附件8 中國農村扶貧以社區為主導的發展試點
附件9 以社區為主導的發展模式的國際經驗
展開全部
改善農村公共服務 節選
第1章 引言
1.1 背景和目標
進入21世紀以后。中國采取了新的發展模式。強調建設各地區和各部門協調發展的社會主義和諧社會①。在這個新的發展模式下，政府大幅增加了向貧困人口和農村地區傾斜的項目，并反映在過去幾年里眾多的官方文件②和許多新的項目中。建設“社會主義新農村”是“少取、多予、放活”的農村方針的關鍵組成部分。
這是中國在快速的經濟增長過程中進行的一次及時的政策調整。以解決部門和地區間出現的巨大差距。尤其是過去十多年來拉大的差距③。*大的差距出現在城鄉居民之間，幾乎所有的計算都表明，城市人均收入現在已經超出農村的3倍以上，這一比例是世界上*大的之一。而且，農村居民享受的公共服務也遠遜于城市。減少這些差異是建設和諧社會的關鍵一步。
在實施這個新的發展模式時，政府面臨著重重挑戰。首先，由于農村人口的龐大規模和農村地區存在的服務和服務質量的巨額“欠賬”，加強農村公共服務需要巨額的資金。如果將農村服務提高到城市的水平，就需要投入大量的資源①。其次，在中國高度分權的財政和行政體制下（見報告后面內容），絕大部分公共服務是由地方政府提供和出資的。由于中央政府在社會服務提供的預算支出中的比重不到總額的l0％，包括教育、衛生、社會福利和救濟等方面（表1一1），它對農村的社會事務的控制（如加強農村公共服務）相對較弱，因此，中央政策并不能確保在地方得到執行。即使中央政府注資支持地方的服務，這些資源在到達縣級前還需要經過省級和地市級的傳遞。在每一級（包括縣級）都可能發生截留資金的情況，另外目前中央政府對地方政府問責的手段還不充足。
本報告的目的是協助中央政府，尤其是國家發展和改革委員會（國家發改委）制定一個改善農村地區公共服務的總體戰略。而且，本報告也要協助國家發改委和有關部門制定具體的改革措施，來迅速執行這項戰略的某些具體內容。為了這個目的，本研究評估了當前中國農村公共服務提供的情況，提出了政策建議，不僅包括加強政策和計劃，而且要改革分配機制和管理體制，以支持社會主義新農村建設。
1.2農村公共服務的現狀
城鄉公共服務的差距非常大。有些貧困地區經常達不到國家政策所要求的水平。2003年估算的中國的人類發展指數，城市是0.81，而農村地區只有0.67（UNDP，2005）。除了收入的差距外，這個指數還反映了農村較低的預期壽命（農村是69.6，比城市少5.6歲）和教育水平。農村地區ls一64歲的人口沒有接受過任何正規教育的比例是8.7％——是城市的3倍多。城鄉間服務提供的差距還反映在資金支出、可獲得性和質量上。例如，城市地區的經常性人均教育支出比農村高3倍，衛生支出也幾乎是農村地區的3倍（2003年數字，UNDP，2005）。對于各種服務的可獲得性，下面這個事例足以說明問題：城市里每1000人的醫生數是5.2，在農村只達到2.7（2002年數字，衛生部，2004年）。其造成的后果差異非常明顯：農村的嬰兒死亡率（2001）是33.8％0，幾乎是城市（13.6％0）的3倍。類似的城鄉差距也存在于教育和基礎設施方面，如供水和衛生設施、道路和信息通訊技術（ICT）上。①
政府為改善農村公共服務正在進行巨大的努力。過去幾年，改善公共服務的一些重大項目已經展開，農村地區也包括在內。用于農村公共服務的公共支出在增加；某些大的調整正在開展，以確保地方一級政府的工資發放；縣、鄉鎮和村級正在展開行政改革；全國很多地方正在進行事業單位的改革試點。新的部門項目正在開展中，如農村義務教育經費保障機制、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度和農村*低生活保障（低保）等。
更好地協調和加強地方政府與服務提供者間的問責制可以增強這些新項目的效果。至今，許多項目的實施效果情況不一。有跡象表明，改革的效益有時比預期的要低。*關鍵的問題在于，中央政府和地方政府的利益并不總是一致。地方政府可能對中央重視的一些項目目標沒有給予足夠的重視。例如，在新型農村合作醫療制度下，醫療費用的降幅很小，這是由于縣級政府擔心自己的財政負擔而設計了過于保守的保險方案。部分改革之間還存在一定沖突，甚至會對農村公共服務產生負面影響。*值得注意的是，農村稅費改革和隨后的取消農業稅減少了地方政府用于提供服務的自有收入。
1.3 研究框架和方法
本報告使用了包括三方問責制（即決策者、服務提供者和公民）的框架來評估公共服務的提供情況。這個框架是<（zooa年世界發展報告》所采用的，側重于主要的利益相關者之間的相互問責關系。由于本研究的需要，我們將“決策者”分為中央（高層）政府和地方（低層）政府，從而對該框架進行了擴充。對于幾乎所有農村公共服務而言，“地方政府”都是指縣級和鄉鎮級。
本報告使用這個框架來研究四個關鍵利益相關者的作用和它們的相互關系：中央（和省）政府、縣和鄉鎮政府、事業單位和其他服務提供者，以及農村和農村居民①。采用這種方式來研究中國的情況并不簡單，因為中國正處于轉型之中，經濟和政治快速發展，國家的職能在轉變，地區之間差異巨大。實際上，在中國提供公共服務的困難之一是不同層級的政府之間以及地方政府和服務提供者之間的責任界不清，而且隨著地域和時間的變化很大，這也是進行分析的困難之一。此外，村一級作為自治機構，本應代表農村公共服務的對象，但它們實際上也作為政府的延伸機構在執行政策，包括提供服務。不過，利用這個基本框架作為基礎，還是有助于發現每個主要利益相關者面對的不同任務以及它們在相關服務的提供過程中可能遇到的潛在問題。
各個利益相關者間的關系由利益或激勵所驅動，而利益和激勵在很大程度上又由其他利益相關者來決定，同時也受體制（法律、規定、傳統等）的影響。這些不同利益相關者之間的問責關系決定了服務提供系統及其運轉的效果。在<<2004年世界發展報告》中的術語解釋中，問責制被解釋為不同利益相關者之間的關系，它具備如下5個特點：（1）“主體方”授權；（2）主體方提供必需的資金給“代理方”（即負責任的一方）；（3>“代理方”提供服務；（4）主體方收集分析信息；（5）主體方通過對“代理方”利益的影響來實施問責①。
本報告從中央政府的角度來研究不同利益相關者的職能，它們是本報告的目標讀者。中央政府為公共服務提供的全國性政策設定目標，并且通過直接或間接的措施來決定公共服務提供中其他關鍵利益相關者的職能及其彼此的關系。如圖l—l所示，中央政府與地方政府有直接的問責關系，而且建立了服務提供者（尤其是事業單位）和民眾在農村公共服務提供中應履行的職責的管理框架。雖然三個“地方利益相關者”都有自己不同的利益，但這些利益或激勵在很大程度上要受到中央政府的政策、規定、監督和評價以及獎懲的約束。
本報告將首先研究中央政府和地方政府間的“向上”問責關系。第二章將評估中央（和省級）政府的職能及其使用的執行全國政策的工具。報告將尤其強調中央政府如何將公共服務的提供授權給不同層級的地方政府，同時依靠省級政府作為關鍵的中間一級代為監管。中央政府通過制定標準和監管來界定地方政府的職責范圍和靈活度，從而保持對農村公共服務的掌控。報告還將進一步研究政府間的財政體制，它決定了地方政府可以用來提供服務的資金的數量和類型，為此需要了解財政總收入的分配以及中央和省對縣和鄉鎮的一般性或專項轉移支付的水平。*后，報告還將討論中央政府設立的用來收集和分析地方政府服務提供方面的情況的監督和評價系統，及其與中央政府制定的各種項目和政策的關系。
第三章將分析地方（縣和鄉鎮）政府的激勵機制，以探討中央一地方的問責關系。該章將從地方政府的視角來分析這種關系，因為地方政府要根據中央政府制定的標準和既定的財政資源進行實際操作，并向上級政府報告績效。我們將指出，縣和鄉鎮政府擁有很大的自由度來決定如何執行國家或省級的標準，制定自己的相關規定，用自有的財政資源來增加配套支出等。在這種背景下，上級政府建立的框架影響著地方政府工作的能力和動力，尤其是政策環境在過去幾年變化很快，政策和財政資源的流動有了很大不同。本報告將特別評估中央和省級政府的執行機制對于地方政府的影響①。
第四章將分析服務提供者的職能及其與地方政府的向上問責關系。這里包括地方政府的職責分配、向服務提供者提供資金、人事系統（另一個非常重要的有關激勵和執行的層級）、監督和評估機制以及執行。報告還將重點分析中央（和省級）政府——主要通過監管和具體執行——對服務提供者及其與地方政府的關系的影響。
第五章將研究農村居民作為第四個利益相關者在服務提供中的作用，及其與地方政府和服務提供者的關系和地位。我們將主要分析對公共服務的需求的表達過程和農村居民在服務提供中參與的程度和層次，主要是通過信息、磋商或者直接參與服務的提供。公民也會影響地方政府和學校的分配決策，并通過自己出資來資助一些服務，在公共產品的融資中起到一定作用。*后，他們在監督服務方面也將起到重要作用。該章也將討論代表公民的村機構和其他社區組織的特殊作用。同樣，重點將特別放在中央（和省級）政府在建立公民和社區的組織框架及其執行過程中所發揮的職能。
第六章將對上述內容進行分析，并對加強農村公共服務進行總結。該章將集中分析中央政府為了建立更有效的機制所需要采取行動的關
鍵領域。
第七章將列出試點改革建議。改革將指向那些阻礙了公共服務有效提供的關鍵方面。
分析范圍
農村公共服務。本研究將采用地域概念來定義農村公共服務，例如，將重點放在居住在農村地區的公民，而不是全體具有農村戶口的公民身上①。研究重點放在縣、鄉鎮和村級提供的公共服務，這些地方被劃為農村地區，居住在這些地方的公民也可以獲得公共服務。對縣的分析是本研究的中心內容，因為它承擔了提供大部分農村公共服務的責任②，對農村居民提供的一些服務也由這一層級負責，如通過疾病控制中心（CDC）提供的部分。
公共服務。本報告中采用的公共服務的概念是：“為大量公民提供的服務，其中存在顯著的市場失靈（既包括公平，也包括效率方面），使政府有理由參與——不論是生產、融資或監管” （Grout和Stevens，2003）。
部門范圍。本報告基于不同部門的成果，目的是評估一些關鍵因素的影響，對涉及大多數公共服務的關于如何提供服務的問題提供建議。這些問題包括：政府間財政關系，業績管理和多層級政府的問責制，政府在財政、監管、公共服務方面的職責，以及服務提供者的機構與經費。本報告將適時地利用一些重要的社會服務信息，尤其是教育和衛生，來進行一些案例分析③。
地區范圍。在全國范圍，服務提供的層次和質量差異很大——全國的地理、社會、經濟和政策執行情況等都存在巨大差異。從某種程度上說，本研究應該慎重考慮這些差異，因為這需要中央（和省級）政府采用不同的方式與地方（基層）政府和其他利益相關者共同改善服務的提供并且對其施加影響。但是，由于本研究的時間和資源有限，無法避免對問題和建議進行概括和歸納。同時，我們很自然地將研究重點放在了需要更多上級政府支持的較貧窮的內陸地區。
第2章 中央（和省級）政府
本章和第三章將闡明，盡管中央政府增加了對貧困縣的轉移支付，但仍趕不上分配給縣級政府的責任。同時，促進地方服務提供的資金支付的激勵框架安排仍然薄弱。造成這一問題有三個方面的原因：雖然中央政府和省政府的官員擁有對地方政府官員的不良績效問責的權力，但缺乏問責所必需的績效數據；職責和資源的嚴重不匹配，導致很難對績效進行評估（更多內容見下文）；擁有關于服務質量情況**手材料的服務對象則缺乏對地方政府官員問責的手段，他們既沒有能力將自己關于質量的信息傳遞到上級政府，也沒有必要的標準與本縣的官員的績效進行比較。
2.1 公共服務提供的框架和授權
為了執行全國性政策，中國建立了一個廣泛的權力和職責的授權制度。中央政府將權限授權給省級政府，依靠省級政府履行其職責。隨后，省級政府授權給地市政府，并依靠它們履行其分配的職責，這樣依此按等級向下授權。如果能夠對下級政府的績效進行問責，這種分權制的行政管理對于提供高效的服務是個優勢。但目前，四個關鍵的利益相關者之間的問責關系非常薄弱：中央和省級政府、省和地方政府、地方政府和服務提供者、服務提供者和公民。
中央政府在制定國家發展計劃上起著關鍵性的作用。五年計劃集中體現了中央政府的展望，每年3月，總理向全國人民代表大會所作的工作報告會公布具體的項目和投資。為了完成全國的發展計劃和保證服務提供的一致性，中央政府為公共服務的提供制定了政策框架，并為國家重點服務項目設定*低服務標準。目前的主要任務包括普及九年義務教育、防止傳染病的傳播、提供醫療服務救助、向*貧困的公民提供補助等。就這些關鍵服務，中央政府的主管部門制定了必要的投人指導原則，例如學生一教師比例、規定每個鄉鎮至少要有一個鄉鎮衛生院等①。
很多國家都在法律中對地方政府的責任做了正式的規定（例如菲律賓的地方政府法規），或者有一個正式的監管機構來負責（例如日本的總務部②或澳大利亞的澳大利亞政府委員會）。德國是在“合作聯邦制”的體系下通過一個廣泛的多級委員會的網絡來進行協調③。中國是一個中央集權國家，沒有正式的法規來界定分權問題。憲法將所有權力都正式交給中央政府，包括對低級政府的職責進行分配和調整。
……
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