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農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 版權信息
- ISBN：9787301325032
- 條形碼：9787301325032 ; 978-7-301-32503-2
- 裝幀：一般膠版紙
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>
農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 本書特色
翔實的改革案例分析，與所提出的“激勵機制—制度環境—政策工具”的理論框架相得益彰，本書為研究中國地方政府行為提供了難得的理論視域和實證支撐。 原國土資源部副部長胡存智、中國人民大學經濟學院院長劉守英、浙江工商大學校長郁建興、發展中國家科學院（TWAS）院士劉彥隨聯袂推薦。
農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 內容簡介
本書回顧總結分析了2015—2018年在全國范圍內開展的農村土地制度三項改革的主要內容、進展，并選擇若干試點進行對比分析。嘗試圍繞改革實施、地方行為、制度環境及央地關系等要素，通過構建一個系統的制度分析框架來探討本輪農村土地制度改革的內在邏輯與規律。主要回答：一是影響農村土地制度改革績效的制約因素有哪些；二是改革試點中不同地方政府的行為選擇邏輯是什么。*后給出農村土地制度改革背后的地方行為邏輯與政策建議，在此基礎上提出了農村土地制度改革之道。
農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 目錄
**章 新一輪農村土地改革：深化改革破壁而出 1
一、土地制度與經濟社會發展 1
（一）改革開放以來的發展成就 2
（二）中國土地制度對社會經濟發展的支撐 4
（三）不平衡的農村土地制度與城市土地制度 6
二、農村土地制度的發展歷程 8
（一）中華人民共和國成立初期（1949—1952年）：農村土地
個人所有制 8
（二）計劃經濟時代（1953—1977年）：集體土地所有制下的
集體經營 9
（三）經濟轉軌時期（1978—2012年）：集體土地所有制下的
家庭經營 11
（四）深化改革時期（2013年至今）：集體土地所有制下的
多方經營 13
三、全面深化改革以來的農村土地制度改革 16
（一）新一輪農村土地制度改革的背景 16
（二）破壁而出的新一輪農村土地制度改革 20
（三）新一輪農村土地制度改革的內容與特征 23
（四）新一輪農村土地制度改革地方實踐的多樣化 26
四、地方政府行為與農村土地制度改革的共性與特性 31
（一）地方改革實踐的時空差異性客觀存在 31
（二）地方改革實踐差異背后的政府行為 33
（三）地方政府行為背后的體制機制 34
五、本書研究問題的提出 36
六、本書的結構 38
第二章 農村土地三項制度改革的歷史與脈絡 42
一、農村集體經營性建設用地管理制度的歷史演變 43
（一）1949—1956年：市場主導的城鄉平等建設用地流轉 44
（二）1957—1985年：城鄉二元建設用地管理體制初步建立 44
（三）1986—2004年：地方自發流轉與中央制度約束間的
矛盾 45
（四）2005—2008年：中央授權下的地方流轉探索 47
（五）2009年至今：城鄉統一建設用地市場的建立 48
二、農村宅基地管理制度的歷史演變 50
（一）1949—1956年：中央主導的無償分配與自由流轉 51
（二）1957—1978年：政府代替市場配置宅基地資源 51
（三）1979—2013年：政府嚴格管控與市場化配置萌芽 52
（四）2014年至今：中央鼓勵地方探索市場配置宅基地資源 53
三、農村征地制度的歷史演變 54
（一）1950—1958年：中央主導的城鄉公平征地模式 55
（二）1959—1985年：農村支持城市的征地模式 56
（三）1986—1998年：中央規范管理地方政府征地行為 57
（四）1999—2015年：中央嚴格管控與市場機制萌芽 58
（五）2016年至今：市場主導的城鄉公平征地制度 59
四、農村土地制度改革的歷史特征和內在邏輯 60
（一）農村土地制度改革的歷史特征 60
（二）農村土地制度演變的內在邏輯 62
第三章 激勵機制—制度環境—政策工具：一個分析框架 64
一、農村土地制度改革：全國一盤棋與地方分異化策略 64
二、農村土地制度改革的分析框架 66
（一）激勵機制 67
（二）制度環境 70
（三）政策工具 74
三、分析框架小結 76
第四章 集體經營性建設用地入市：賦權農民的分異目標 78
一、集體經營性建設用地入市制度改革：“閑地”向“活錢”的轉變 79
二、浙江德清集體經營性建設用地入市制度改革：明修棧道，
暗度陳倉 83
（一）改革的主要制度設計 83
（二）改革的典型案例 88
（三）改革的主要特征和績效評價 91
三、福建晉江集體經營性建設用地入市制度改革：雷聲大雨點小 94
（一）改革的主要制度設計 96
（二）改革的典型案例 97
（三）改革的主要特征和績效評價 98
四、廣西北流集體經營性建設用地入市制度改革：悶聲發大財 100
（一）改革的主要制度設計 100
（二）改革的典型案例 103
（三）改革的主要特征和績效評價 106
五、集體經營性建設用地入市制度改革下地方選擇與解釋 109
（一）地方試點開展入市制度改革差異性表現 109
（二）現有激勵機制和制度環境下地方政府的行為目標 111
（三）為什么會出現空間上的策略分異？ 112
（四）現有體制機制是阻礙還是推進了改革？ 118
六、集體經營性建設用地入市制度改革的經驗與啟示 120
（一）研究結論 121
（二）政策啟示 123
第五章 宅基地制度改革：市場條件決定創新空間 125
一、農村宅基地制度改革：向準市場化配置看齊 125
二、浙江義烏農村宅基地制度改革：“漸進式” 128
（一）主要政策 128
（二）典型案例 130
（三）小結 133
三、江西余江農村宅基地制度改革：“減法式” 135
（一）主要政策 135
（二）典型案例 137
（三）小結 139
四、貴州湄潭農村宅基地制度改革：“標準化” 140
（一）主要政策 140
（二）典型案例 142
（三）小結 145
五、宅基地制度改革的地方選擇及其邏輯 146
（一）地方選擇的空間異化邏輯 146
（二）地方選擇的時間演化邏輯 150
（三）激勵機制與制度環境的基礎性影響 153
六、農村宅基地制度改革的經驗與啟示 156
第六章 征地制度改革：農民真實產權的進與退 160
一、征地制度改革：不斷向市場化的征地補償靠近 160
（一）征地制度改革的背景 160
（二）留用地政策：契合改革邏輯的政策選擇 164
二、浙江杭州留用地政策實踐：從“自主開發”轉向
“統籌開發” 166
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 166
（二）留用地政策實施的典型案例 170
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 173
三、廣東南海留用地政策實踐：“放”與“收”的權衡 175
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 176
（二）留用地政策實施的典型案例 178
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 180
四、內蒙古和林格爾留用地政策實踐：非典型地區的尷尬經驗 183
（一）留用地政策的主要制度設計 183
（二）留用地政策實施的典型案例 184
（三）留用地政策實施的主要特征 186
五、征地制度改革中地方留用地政策的選擇與解釋 187
（一）留用地政策選擇的時間演化 187
（二）留用地政策選擇的空間演化 189
（三）留用地政策時空演化的原因：地方政府的激勵機制 191
（四）從留用地到土地制度改革：體制機制的影響 193
六、征地制度改革背景下留用地政策的啟示 195
（一）留用地政策實施的改革經驗 196
（二）留用地政策演進的政策啟示 199
第七章 三項制度統籌改革：“有組織的”市場化改革 202
一、突破壁壘統籌農村土地制度改革 202
（一）統籌農村土地制度改革的由來 203
（二）統籌農村土地制度改革的整體設計 205
（三）統籌農村土地制度改革的地方行為 206
（四）小結 207
二、浙江紹興統籌農村土地制度改革的實踐：閑置農房激活 208
（一）主要制度設計 209
（二）典型案例 210
（三）主要特征及績效 212
三、四川瀘縣統籌農村土地制度改革的實踐：宅基地
共建共享 214
（一）主要制度設計 215
（二）典型案例 215
（三）主要特征及績效 217
四、上海松江統籌農村土地制度改革的實踐：集中安置與
平移歸并 218
（一）主要制度設計 218
（二）典型案例 219
（三）主要特征及績效 221
五、地方統籌改革的選擇邏輯與分析 222
（一）地方選擇的空間異化 222
（二）地方改革的選擇邏輯 223
（三）激勵機制對地方統籌改革的影響 227
（四）制度環境對地方統籌改革的影響 229
六、統籌農村土地制度改革的經驗與啟示 231
（一）研究結論 231
（二）政策建議 234
第八章 改革中的地方政府決策：激勵和約束下的選擇 237
一、央地關系框架下農村土地制度改革的起點 237
（一）當前土地制度的困境：制度紅利逐漸消失 238
（二）中央政府對本次改革的要求：深化市場改革與統籌城鄉
發展 239
（三）地方政府對本次改革試點的態度 240
（四）不同層次下央地政府的制度改革互動 241
二、激勵機制層次對地方政府改革行為選擇的影響 242
（一）財政的激勵對地方政府改革的影響 242
（二）晉升的激勵對地方政府改革的影響 244
三、制度環境層次對地方政府改革行為選擇的影響 247
（一）地方政府基于改革目標對制度環境變革的推動 247
（二）制度環境對地方政府改革實際行為的影響 250
四、地方情境對地方改革行為選擇的影響 253
（一）土地資源的稟賦影響地方的改革動力 253
（二）社會經濟發展水平影響地方政府參與改革的目的 255
（三）市場化程度影響入市的積極性和模式選擇 256
（四）村集體自治能力影響地方政府的角色 257
五、農村土地制度改革的地方行為邏輯 259
第九章 農村土地制度改革的中國故事：結論與啟示 261
一、回顧本輪農村土地制度改革 261
（一）改革的邏輯 261
（二）改革的過程 264
（三）改革的績效 266
二、本書的研究結論 268
（一）三項農村土地制度改革績效的時空差異 269
（二）改革績效與地方政府行為 274
（三）地方政府行為的時空分異規律 275
（四）地方政府行為分異的原因 278
（五）體制機制改革是深化農村土地制度改革的關鍵 283
三、研究啟示與政策建議 286
（一）政策工具層次：大膽創新政策工具，提高工具運用的
匹配性與協同性 287
（二）制度環境層次：加快市場機制培育，合理界定政府與
市場之間的邊界 292
（三）激勵機制層次：積極轉變央地關系，構建城鄉協調發展的
價值導向 297
一、土地制度與經濟社會發展 1
（一）改革開放以來的發展成就 2
（二）中國土地制度對社會經濟發展的支撐 4
（三）不平衡的農村土地制度與城市土地制度 6
二、農村土地制度的發展歷程 8
（一）中華人民共和國成立初期（1949—1952年）：農村土地
個人所有制 8
（二）計劃經濟時代（1953—1977年）：集體土地所有制下的
集體經營 9
（三）經濟轉軌時期（1978—2012年）：集體土地所有制下的
家庭經營 11
（四）深化改革時期（2013年至今）：集體土地所有制下的
多方經營 13
三、全面深化改革以來的農村土地制度改革 16
（一）新一輪農村土地制度改革的背景 16
（二）破壁而出的新一輪農村土地制度改革 20
（三）新一輪農村土地制度改革的內容與特征 23
（四）新一輪農村土地制度改革地方實踐的多樣化 26
四、地方政府行為與農村土地制度改革的共性與特性 31
（一）地方改革實踐的時空差異性客觀存在 31
（二）地方改革實踐差異背后的政府行為 33
（三）地方政府行為背后的體制機制 34
五、本書研究問題的提出 36
六、本書的結構 38
第二章 農村土地三項制度改革的歷史與脈絡 42
一、農村集體經營性建設用地管理制度的歷史演變 43
（一）1949—1956年：市場主導的城鄉平等建設用地流轉 44
（二）1957—1985年：城鄉二元建設用地管理體制初步建立 44
（三）1986—2004年：地方自發流轉與中央制度約束間的
矛盾 45
（四）2005—2008年：中央授權下的地方流轉探索 47
（五）2009年至今：城鄉統一建設用地市場的建立 48
二、農村宅基地管理制度的歷史演變 50
（一）1949—1956年：中央主導的無償分配與自由流轉 51
（二）1957—1978年：政府代替市場配置宅基地資源 51
（三）1979—2013年：政府嚴格管控與市場化配置萌芽 52
（四）2014年至今：中央鼓勵地方探索市場配置宅基地資源 53
三、農村征地制度的歷史演變 54
（一）1950—1958年：中央主導的城鄉公平征地模式 55
（二）1959—1985年：農村支持城市的征地模式 56
（三）1986—1998年：中央規范管理地方政府征地行為 57
（四）1999—2015年：中央嚴格管控與市場機制萌芽 58
（五）2016年至今：市場主導的城鄉公平征地制度 59
四、農村土地制度改革的歷史特征和內在邏輯 60
（一）農村土地制度改革的歷史特征 60
（二）農村土地制度演變的內在邏輯 62
第三章 激勵機制—制度環境—政策工具：一個分析框架 64
一、農村土地制度改革：全國一盤棋與地方分異化策略 64
二、農村土地制度改革的分析框架 66
（一）激勵機制 67
（二）制度環境 70
（三）政策工具 74
三、分析框架小結 76
第四章 集體經營性建設用地入市：賦權農民的分異目標 78
一、集體經營性建設用地入市制度改革：“閑地”向“活錢”的轉變 79
二、浙江德清集體經營性建設用地入市制度改革：明修棧道，
暗度陳倉 83
（一）改革的主要制度設計 83
（二）改革的典型案例 88
（三）改革的主要特征和績效評價 91
三、福建晉江集體經營性建設用地入市制度改革：雷聲大雨點小 94
（一）改革的主要制度設計 96
（二）改革的典型案例 97
（三）改革的主要特征和績效評價 98
四、廣西北流集體經營性建設用地入市制度改革：悶聲發大財 100
（一）改革的主要制度設計 100
（二）改革的典型案例 103
（三）改革的主要特征和績效評價 106
五、集體經營性建設用地入市制度改革下地方選擇與解釋 109
（一）地方試點開展入市制度改革差異性表現 109
（二）現有激勵機制和制度環境下地方政府的行為目標 111
（三）為什么會出現空間上的策略分異？ 112
（四）現有體制機制是阻礙還是推進了改革？ 118
六、集體經營性建設用地入市制度改革的經驗與啟示 120
（一）研究結論 121
（二）政策啟示 123
第五章 宅基地制度改革：市場條件決定創新空間 125
一、農村宅基地制度改革：向準市場化配置看齊 125
二、浙江義烏農村宅基地制度改革：“漸進式” 128
（一）主要政策 128
（二）典型案例 130
（三）小結 133
三、江西余江農村宅基地制度改革：“減法式” 135
（一）主要政策 135
（二）典型案例 137
（三）小結 139
四、貴州湄潭農村宅基地制度改革：“標準化” 140
（一）主要政策 140
（二）典型案例 142
（三）小結 145
五、宅基地制度改革的地方選擇及其邏輯 146
（一）地方選擇的空間異化邏輯 146
（二）地方選擇的時間演化邏輯 150
（三）激勵機制與制度環境的基礎性影響 153
六、農村宅基地制度改革的經驗與啟示 156
第六章 征地制度改革：農民真實產權的進與退 160
一、征地制度改革：不斷向市場化的征地補償靠近 160
（一）征地制度改革的背景 160
（二）留用地政策：契合改革邏輯的政策選擇 164
二、浙江杭州留用地政策實踐：從“自主開發”轉向
“統籌開發” 166
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 166
（二）留用地政策實施的典型案例 170
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 173
三、廣東南海留用地政策實踐：“放”與“收”的權衡 175
（一）留用地政策的主要制度設計與演變 176
（二）留用地政策實施的典型案例 178
（三）留用地政策實施與演變的主要特征 180
四、內蒙古和林格爾留用地政策實踐：非典型地區的尷尬經驗 183
（一）留用地政策的主要制度設計 183
（二）留用地政策實施的典型案例 184
（三）留用地政策實施的主要特征 186
五、征地制度改革中地方留用地政策的選擇與解釋 187
（一）留用地政策選擇的時間演化 187
（二）留用地政策選擇的空間演化 189
（三）留用地政策時空演化的原因：地方政府的激勵機制 191
（四）從留用地到土地制度改革：體制機制的影響 193
六、征地制度改革背景下留用地政策的啟示 195
（一）留用地政策實施的改革經驗 196
（二）留用地政策演進的政策啟示 199
第七章 三項制度統籌改革：“有組織的”市場化改革 202
一、突破壁壘統籌農村土地制度改革 202
（一）統籌農村土地制度改革的由來 203
（二）統籌農村土地制度改革的整體設計 205
（三）統籌農村土地制度改革的地方行為 206
（四）小結 207
二、浙江紹興統籌農村土地制度改革的實踐：閑置農房激活 208
（一）主要制度設計 209
（二）典型案例 210
（三）主要特征及績效 212
三、四川瀘縣統籌農村土地制度改革的實踐：宅基地
共建共享 214
（一）主要制度設計 215
（二）典型案例 215
（三）主要特征及績效 217
四、上海松江統籌農村土地制度改革的實踐：集中安置與
平移歸并 218
（一）主要制度設計 218
（二）典型案例 219
（三）主要特征及績效 221
五、地方統籌改革的選擇邏輯與分析 222
（一）地方選擇的空間異化 222
（二）地方改革的選擇邏輯 223
（三）激勵機制對地方統籌改革的影響 227
（四）制度環境對地方統籌改革的影響 229
六、統籌農村土地制度改革的經驗與啟示 231
（一）研究結論 231
（二）政策建議 234
第八章 改革中的地方政府決策：激勵和約束下的選擇 237
一、央地關系框架下農村土地制度改革的起點 237
（一）當前土地制度的困境：制度紅利逐漸消失 238
（二）中央政府對本次改革的要求：深化市場改革與統籌城鄉
發展 239
（三）地方政府對本次改革試點的態度 240
（四）不同層次下央地政府的制度改革互動 241
二、激勵機制層次對地方政府改革行為選擇的影響 242
（一）財政的激勵對地方政府改革的影響 242
（二）晉升的激勵對地方政府改革的影響 244
三、制度環境層次對地方政府改革行為選擇的影響 247
（一）地方政府基于改革目標對制度環境變革的推動 247
（二）制度環境對地方政府改革實際行為的影響 250
四、地方情境對地方改革行為選擇的影響 253
（一）土地資源的稟賦影響地方的改革動力 253
（二）社會經濟發展水平影響地方政府參與改革的目的 255
（三）市場化程度影響入市的積極性和模式選擇 256
（四）村集體自治能力影響地方政府的角色 257
五、農村土地制度改革的地方行為邏輯 259
第九章 農村土地制度改革的中國故事：結論與啟示 261
一、回顧本輪農村土地制度改革 261
（一）改革的邏輯 261
（二）改革的過程 264
（三）改革的績效 266
二、本書的研究結論 268
（一）三項農村土地制度改革績效的時空差異 269
（二）改革績效與地方政府行為 274
（三）地方政府行為的時空分異規律 275
（四）地方政府行為分異的原因 278
（五）體制機制改革是深化農村土地制度改革的關鍵 283
三、研究啟示與政策建議 286
（一）政策工具層次：大膽創新政策工具，提高工具運用的
匹配性與協同性 287
（二）制度環境層次：加快市場機制培育，合理界定政府與
市場之間的邊界 292
（三）激勵機制層次：積極轉變央地關系，構建城鄉協調發展的
價值導向 297
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農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 節選
二、農村土地制度的發展歷程 根據奧利弗·伊頓·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）的四層次分析框架可知，上述農村土地制度屬于正式制度層次，其形成、發展與演化受國家價值理念、政治制度、社會經濟體制等基礎規則的影響。因此，在討論如何改革現有的農村土地制度之前，有必要梳理中國農村土地制度的發展歷程及其背景。 自1949 年以來，中國經濟體制經歷了“穩定社會”“單一計劃經濟體制”“計劃經濟向市場經濟體制轉型”以及“以市場經濟體制為主”四個階段。相應的農村土地制度安排也可以劃分為“農村土地個人所有制”“集體土地所有制下的集體經營”“集體土地所有制下的家庭經營”以及“集體土地所有制下的多方經營”四個階段。 （一）中華人民共和國成立初期（1949—1952 年）：農村土地個人所有制 中華人民共和國成立初期，中國始終把土地問題擺放在保障國家穩定的重要位置。[2] 這一階段頒布了具有憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國土地改革法》，這兩部法律法規圍繞土地所有制（含農村土地所有制）問題，給出了明確的改革路線與目標，即廢除封建、半殖民地半封建的具有剝削性質的地主土地私有制，并在全國實現農村土地個人所有制。在這兩部法律法規的指導下，中國僅用了三年時間便在全國范圍內完成了土地制度改革。這一時期的土地制度改革，不僅鞏固了新生國家政權的穩定性，還大大促進了農村地區的經濟恢復與發展，使得農村生產、生活水平得到明顯提高。 在這一階段，無論是農用地、宅基地還是集體經營性建設用地，都是農民的私有財產，農民享有*為完整的占有、使用、收益、處分及交易權利。也正因為土地產權的明晰與完整性，土地制度改革后不久，部分農村地區又開始出現土地買賣的情形，造成農民群體之間的分化[ ，有違國家當時的意識形態，偏離了共同發展的社會主義目標。因此，在這個階段的中后期，中國開始提倡將農民“組織起來”，動員農民集體開展農業互助合作，并形成了“互助組”這一組織形態，以期引導農民集體走上共同富裕的道路。 （二）計劃經濟時代（1953—1977 年）：集體土地所有制下的集體經營 在中華人民共和國成立之后至改革開放前的一段較長時間內，受國內外政治形勢及意識形態的影響，中國經濟社會發展主要是以建立社會主義計劃經濟體制為目標。這一階段，全國人民代表大會通過了《中華人民共和國憲法》（1954 年）、《農業生產合作社示范章程草案》（1955 年）、《高級農業生產合作社示范章程》（1956 年），中央政治局擴大會議通過了《關于在農村建立人民公社的決議》（1958 年），第八屆中央委員會第十次全體會議通過了《農村人民公社工作條例修正草案》（1962 年），拉開了第二次農村土地制度改革的序幕，而此次土地制度改革的重點則在于將個人所有制逐步轉變為集體所有制，主要采取的是農業生產合作社的形式，并先后經歷了初級農業生產合作社（1953—1956 年）、高級農業生產合作社（1957—1958 年）和人民公社(1959—1977年)三個時期。 初級農業生產合作社簡稱“初級社”，也稱“土地合作社”，它是在前期“互助組”的基礎上演化而成、個體農民自愿組織起來的半社會主義性質的集體經濟組織。在初級社時期，農民將土地作股入社成為社員，土地統一交由初級社進行經營，而農民（社員）則參與社內統一勞作與分配。然而，考慮到農民前期樹立的土地私有觀念，這一時期的土地制度仍保留農民個人所有制，農民僅將土地所有權中的經營權剝離出來，并交由初級社來管理。此外，國家允許社員留有少量自留地，農民（社員）可以耕種自留地和經營其他家庭副業。據統計，1956 年，初級社的數量達到歷史*高峰139.40萬個，涉及農戶1.07 億戶，占全國農戶總數的90% 左右。 高級農業生產合作社簡稱“高級社”，是在初級農業生產合作社的基礎上，進一步建立起來的以主要生產資料集體所有制為基礎的農民合作經濟組織，其中就包括農村土地的集體所有制。換句話說，農民（社員）在初級社時期所有的農村土地（宅基地除外，詳見后文），到了高級社時期被無代價地統一轉化為合作社集體所有[3] ，而農民（社員）則完全投入到社內農業勞作中。與此同時，農民（社員）原先所有的包括耕畜、大型農具、坑塘、水井等在內的主要生產資料也統一轉為合作社集體所有。正是在這一過渡時期，中國農村土地的個人所有制徹底轉變為社會主義勞動群眾的集體所有制。 人民公社是農業生產合作社的終極形態，是政社合一的農村集體經濟組織，也是中國社會主義社會在農村中的基層單位。這一時期，中國農村地區開始實行“三級所有，隊為基礎”的體制，其中，“三級所有”是指農村生產資料分別屬于人民公社、生產大隊和生產隊所有，“隊為基礎”是指以生產隊為基礎的生產管理機制，并建立以生產隊為基礎的集體土地所有制下的集體經營制度。此外，國家還恢復了農民保有自留地的制度，并允許小規模經營。總體來看，第二次土地制度改革與農業生產合作社建設，將中華人民共和國成立初期所確立的農村土地個人所有制轉變為了合作社或集體所有制，并建立起相應的土地征收制度。這一制度的變遷與演進，有其歷史必然性，為解決當時生產資料匱乏問題、集中響應國家生產需要等作出了應有的貢獻。但同時也暴露出生產效率低下、出工不出力、集體行動難以協調、土地資源配置效率較低等一系列問題與矛盾，亟需作出相應的歷史轉變。 （三）經濟轉軌時期（1978—2012 年）：集體土地所有制下的家庭經營 中國改革開放*早是從農村土地制度改革開始的。[1] 黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的工作重心調整到以經濟建設為中心的基本路線上來，并確立了由計劃經濟向市場經濟逐漸轉軌的發展目標，改革開放成為中國社會經濟發展的主旋律。中國農村地區率先開始了經濟改革，而其核心就是農村土地制度的改革。這一階段，全國人民代表大會通過并頒布了《中華人民共和國土地管理法》（1986 年）、《中華人民共和國土地承包法》（2002 年）以及《中華人民共和國物權法》（2007 年）等一系列法律法規，預示著第三次土地制度改革的到來。這一階段的農村土地制度變遷，主要是由計劃經濟時代集體土地所有制下的集體經營轉變為集體土地所有制下的家庭經營，即家庭聯產承包責任制，并為之建立起相應的法律支撐體系。從本質上來看，此次制度變遷仍保留了集體土地所有權性質不變，僅從中剝離出經營權，實現了集體所有權與使用權的“兩權分離”。具體可分為探索建設與法制完善兩個時期。 探索建設時期（1978—1986 年）。這一時期取消了政社合一的合作社，打破了集體土地所有制下的集體經營制度，并探索建立起家庭聯產承包責任制。1978 年，黨的十一屆三中全會通過了《農村人民公社工作條例（試行草案）》（以下簡稱“六十條”），并維持了“三級所有，隊為基礎”的舊有體制；同年，安徽鳳陽小崗村18 位農民在土地承包責任書上立下生死狀，正式開始了家庭聯產承包責任制的自主探索。1980 年，面對社會各界對“包產到戶”的巨大爭議，中共中央印發《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》的通知，并正式肯定了家庭聯產承包責任制這一創新型的農村土地經營方式。此后，從1982 年到1986 年，中央連續五年以一號文件的形式，明確了家庭聯產承包責任制的社會主義性質[1] ，提出土地承包期應在十五年以上，指出要將家庭聯產承包責任制作為中國農村集體經濟組織的一項基本制度并長期穩定下來[3] 。至此，以家庭聯產承包責任制為代表的農村土地使用權的流轉交易已沒有了意識形態上的阻礙。 法制完善時期（1987—2012 年）。在破除意識形態上的阻礙后，隨著農村土地制度探索實踐的不斷成熟，國家也加快了農村土地制度法制化建設的步伐。1988 年，《中華人民共和國憲法修正案》明確了農村土地集體所有制，并規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。2002 年，《中華人民共和國農村土地承包法》的頒布標志著家庭聯產承包責任制成為中國農村土地制度的一項基礎性制度。2007 年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國物權法》明確規定土地承包經營權屬于用益物權。此后，國家又出臺了一系列法律修訂與一號文件，對農村土地征收制度、集體建設用地使用制度進行修改和完善。 從集體土地所有權中剝離出土地承包經營權是中國實施土地所有權與土地使用權“兩權分離”的一次大膽嘗試，其堅持的是“鞏固所有權、強化使用權”的改革思路，而相對于計劃經濟時代集體土地所有制下的集體經營，這一制度變遷使得農民得以自發進行農業生產活動，從而使優化農村土地資源配置成為可能，同時也擺脫了“大鍋飯”下的集體行動困境。但隨著中國工業化、城鎮化步伐的加快，越來越多的農村人前往城市工作，“人地分離”的局面逐漸形成，勞動力與農村土地資源的錯配，使得農村土地承包權與經營權相分離的呼聲越來越高。與此同時，人們對中國農村土地產權在處分、收益、交易等方面存在權能殘缺的質疑也日漸高漲。 （四）深化改革時期（2013 年至今）：集體土地所有制下的多方經營 2013 年11 月，黨的十八屆三中全會正式通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指出要積極穩妥地從廣度和深度上推進市場化改革，大幅減少政府對資源的直接配置，這意味著過去的向市場經濟轉軌變為向市場經濟過渡，這標志著中國自1978 年開始的改革開放進入了新的歷史階段。在這一階段，中央連續多年出臺一號文件聚焦“三農”問題。2015 年年初，在全國33 個試點地區開展的農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，標志著第四次土地制度改革的到來。 從制度變遷的內容來看，這一階段的農村土地制度主要是由農村集體土地所有制下的“兩權分離”轉向“三權分置”，且呈現由農村土地承包地“三權分置”向宅基地“三權分置”擴張的態勢。與此同時，農村集體經營性建設用地在這一階段也實現了“兩權分離”下的入市交易，農村土地征收在征地補償標準提高、征地范圍縮小、征地標準規范等方面取得突破。 2014 年，中央一號文件正式提出要在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活經營權，這表明國家對早期各省市探索農村土地承包權與經營權相分離的肯定。隨后連續多年，中央一號文件都指出要完善、落實農村土地承包地的“三權分置”，且在2019 年明確提出要開展相關法律法規與政策體系的建設，從而將農村土地承包地的“三權分置”提升到國家法律層面的高度。 與此同時，2014 年中央一號文件*早明確了新時期農村土地制度改革的另一個重頭戲，即開展農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地以及征地制度改革（以下簡稱“農村土地三項制度改革”），探索將農村土地制度革擴展到整個集體土地層面，尤其是與農民或集體利益切身相關的集體經營性建設用地、宅基地和征地。2015 年，中央正式在全國33 個縣（市、區）開展農村土地三項制度改革試點[6] ，并在隨后兩年的中央一號文件中強調要穩步推進、統籌協調農村征地、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。而在農村土地三項制度改革試點的過程中，2018 年中央農村工作會議和2020 年中央一號文件提出了要探索、完善宅基地所有權、資格權與使用權相分離，宅基地的“三權分置”也預示著農村宅基地的利用與配置將引入類似市場化的治理機制。 2019 年，中央一號文件提出全面展開農村土地三項制度改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場，這更加凸顯了中央政府將市場機制引入農村土地利用與管理領域的決心和魄力。同時，中央政府也強調應堅持農村土地集體所有、不搞私有化 ，堅定農村集體土地所有制不動搖。顯然，中國第四次農村土地制度改革仍然堅持“鞏固所有權、強化使用權”的改革思路，即在堅持農村集體土地所有制的基本前提下，探索從使用權中進一步細分出不同的土地權利，比如農村承包地的經營權與使用權、宅基地的資格權與使用權等，并允許細分的土地權利在農民集體甚至城鄉間進行流轉交易，這有利于破解農村人口流入城市的背景下，承包地、宅基地以及集體經營性建設用地處于閑置的難題，同時進一步擴大了農村土地資源交易流轉的范圍。
農村土地制度改革的中國故事:地方政府行為的邏輯 作者簡介
唐健，中國地質大學（武漢）教授，博士生導師，國家社科基金重大項目首席專家。從事土地制度政策研究三十年，先后在國家土地管理局經濟所、國土資源部中國土地勘測規劃院地政研究中心、自然資源部中國國土勘測規劃院地政研究中心從事土地政策研究，主要研究領域為土地制度與政策、土地經濟。出版學術專著六部，發表論文幾十篇。獲得多項國土資源部科技獎勵。 譚榮，浙江大學教授、博士生導師，公共管理學院副院長、土地與國家發展研究院副院長。入選國家“萬人計劃”青年拔尖人才。主要研究領域是土地和自然資源治理。 魏西云，中國國土勘測規劃院地政研究中心研究員。主要研究領域為土地制度與政策，重點在農村土地制度改革、耕地保護制度、節約集約用地制度等，全程參與農村土地制度改革三項試點頂層設計。
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