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內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 版權信息
- ISBN：9787517711735
- 條形碼：9787517711735 ; 978-7-5177-1173-5
- 裝幀：一般膠版紙
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：>>
內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 本書特色
1.內蒙古自治區研究室是研究內蒙古經濟社會問題的權威組織。2.國土開發與規劃是當下熱點和難點，題材有吸引力。3.數據嚴謹且*新，是重要的參考資料。
內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 內容簡介
本書是在內蒙古社會科學研究基金項目的大力支持下，以 2018 年年度立項重點課題“以‘多規合一’理念完善內蒙古國土空間規劃的總體思路和技術路徑研究”為基礎，進行邏輯框架、主要內容和文字表述等方面的修改、增加和完善的基礎上完成的。從理論和實踐相結合的角度，分析綜述了規劃演進歷程及理論基礎、內蒙古國土空間本底條件及開發現狀、內蒙古國土空間開發的戰略思路和優化方向、國內外空間規劃經驗及對內蒙古的借鑒、內蒙古空間規劃多規合一的思路和任務、內蒙古空間規劃的技術路徑及體系、內蒙古空間規劃保障制度的改革與創新等內容。全書思路清晰、分析深入、觀點鮮明，對內蒙古提出空間開發戰略與規劃思路具有創新性和可操作性。在國家和自治區空間規劃編制仍處于實踐探索階段的背景下，推出該項研究成果，對內蒙古及相關省（自治區、直轄市）未來編制國土空間規劃具有較大的參考價值和應用價值。
內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 目錄
**章?? 引?? 言
一、研究背景?? ………………………………………………………………… 001
二、相關研究綜述?? …………………………………………………………… 005
三、相關概念界定?? …………………………………………………………… 010
四、研究思路及內容?? ………………………………………………………… 014
五、研究框架與研究方法?? …………………………………………………… 015
第二章?? 規劃演進歷程及理論基礎
一、我國規劃體系的演進歷程?? ……………………………………………… 018
二、國土空間規劃的理論基礎?? ……………………………………………… 029
第三章?? 內蒙古國土空間本底條件及開發現狀
一、內蒙古國土空間本底條件概述?? ………………………………………… 037
二、經濟社會發展及空間布局現狀?? ………………………………………… 044
三、內蒙古國土空間特征及開發狀況綜合評價?? …………………………… 055
第四章?? 內蒙古國土空間開發的戰略思路和優化方向
一、優化國土空間開發格局的原則要求 …………………………………… 064
二、國土空間規劃的上位引領 ……………………………………………… 072
三、各類國土空間的開發格局及管控策略 ………………………………… 076
第五章?? 國內外空間規劃經驗及對內蒙古的借鑒
一、國外空間規劃實踐 ……………………………………………………… 090
二、我國空間規劃多規合一試點情況 ……………………………………… 093
三、典型省區市空間規劃試點實踐經驗 …………………………………… 095
四、典型市縣空間規劃試點實踐 …………………………………………… 098
五、對內蒙古完善國土空間規劃的啟示 …………………………………… 106
第六章?? 內蒙古空間規劃多規合一的思路和任務
一、內蒙古現行國土空間規劃體系梳理 …………………………………… 110
二、內蒙古各類國土空間規劃的差異表現及形成原因 …………………… 115
三、推進內蒙古空間規劃多規合一的總體思路 …………………………… 119
第七章?? 內蒙古空間規劃的技術路徑及體系
一、國土空間規劃試點技術總結 …………………………………………… 125
二、國土空間規劃的技術體系構成 ………………………………………… 132
三、空間規劃重點環節的技術方略 ………………………………………… 141
第八章?? 內蒙古空間規劃保障制度的改革與創新
一、國家層面空間規劃法規及標準體系的修訂完善 ……………………… 160
二、內蒙古空間規劃法規規章的修訂與完善 ……………………………… 176
三、空間規劃管理職能的協調與統一 ……………………………………… 180
第九章?? 結論與建議
一、研究結論 ………………………………………………………………… 187
二、工作建議 ………………………………………………………………… 188
三、研究展望 ………………………………………………………………… 190
參考文獻…………………………………………………………… 192
附錄?? 空間規劃主要政策文件匯編……………………………… 196
后?? 記……………………………………………………………… 218
展開全部
內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 節選
**章?? 引?? 言 一、研究背景 （一）項目提出背景 規劃是對未來發展的整體把握，是對未來戰略的長遠思考，是國家和地方對 發展藍圖的總體構想，是愿景落實落地的方案謀劃，因而規劃長期以來在我國經 濟運行、產業政策等宏觀調控體系中具有不可替代的作用。而在整個國民經濟和社 會發展各類規劃體系中，空間規劃具有基礎性、支撐性的作用，因為如果沒有相應 的空間和土地作為保障，任何美好的規劃愿景和宏偉藍圖設計都將無法落地變現。 但是，長期以來，由于各級政府和各個部門都有組織編制和發布實施規劃的相 應權限，且各有各的法律依據、技術路徑、標準體系和審批管理機制，同時規劃作 為各部門行政權力的載體之一，其編制和管理也涉及各部門利益，從而導致規劃不 銜接、不統一等問題嚴重，許多規劃甚至存在著明顯的矛盾和沖突。如在空間規劃 的制發和管理方面，就涉及國土部門的土地空間管理、城鄉建設部門的城鄉空間管 理以及農業、畜牧、林業、草原、水利、交通、環保等部門的專業空間管理等。各 個部門規劃不銜接、不統一，導致長期以來我國空間管理混亂、空間開發無序、生 態環境惡化、環境污染加重。統一規劃編制和管理職能，促進多規合一，已經成為 我國強化國土空間管控、促進人與自然和諧發展的必需舉措。 正是基于上述背景，黨的十八大以來，黨中央按照“五位一體”總體布局和 “四個全面”的戰略布局，全面深化體制改革和機制創新，強化頂層設計和整體謀 劃，統籌推進各領域改革。其中深化國土空間規劃體系改革，構建統一銜接的空間 規劃體系，提高國土空間治理能力和現代化，實現國土空間的高效利用成為深化改 革的重要任務之一。為了貫徹落實中央關于以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間 性規劃、推進多規合一的戰略部署，深化規劃體制改革創新，建立健全統一銜接的 空間規劃體系，2014 年 8 月，國家啟動 28 個市縣多規合一工作，2017 年 1 月又開 展省級空間規劃試點工作，標志著我國國土空間規劃體制改革進入從中央到地方不 同層面、不同階段、不同區域的深入推進階段。2018 年 3 月，中共中央印發《深化 黨和國家機構改革方案》，決定組建自然資源部，要求對自然資源開發利用和保護 進行監管，建立空間規劃體系并監督實施，履行全民所有各類自然資源資產所有者 職責，統一調查和確權登記，建立自然資源有償使用制度，負責測繪和地質勘查行 業的管理等。至此，國家空間規劃和管控體制改革邁出關鍵性、實質性的一步，將 徹底解決空間規劃“九龍治水”的管理局面，以自然資源管理部門為主的空間規劃 的新管理體制將全面建立。在新的管理體制要求下，深入總結多規合一、空間規劃 試點經驗，進一步研究國土空間規劃技術路徑和體系，推動國土空間規劃進一步落 地實施將顯得尤為重要。 內蒙古自治區（以下簡稱“內蒙古”）地處祖國北部邊疆，獨特的區情條件決 定了其在我國總體經濟社會發展戰略格局中具有特殊的地位和作用。內蒙古橫跨我 國“三北”，東西長 2400 多公里，南北寬 1700 多公里，是我國北方地區重要的生 態屏障。同時，內蒙古煤炭、金屬、稀土和各種非金屬礦產資源十分豐富，耕地、 草原等農牧業資源充裕，既是我國重要的能源供應和保障基地、能源重化工產業集 聚區，又是國家重要的糧油乳肉等農畜產品生產加工輸出基地，生產和生態功能等 都很重要。此外，作為少數民族集聚區和北部邊疆地區，內蒙古的發展好壞不僅涉 及 2500 萬內蒙古人民的自身福祉，更涉及國家的安全穩定及對外開放大局。因此， 實現國土空間開發和管控科學化、合理化，不僅對實現內蒙古本地美麗與發展雙贏 十分重要，而且對全國經濟社會發展產生深遠影響。但是，目前內蒙古在國土空間 開發方面存在著較為嚴峻的生態環境脆弱、環境污染加劇、空間開發無序、人產城 布局不合理、用地矛盾突出等問題，極大地影響著內蒙古經濟和社會的可持續發 展。雖然形成這些問題的原因有多種，但長期以來空間規劃不科學、各類規劃不銜 接、空間規劃職能多頭管理是其中的重要原因。因此，在新形勢下加快推進內蒙古 空間規劃管理體制改革和方法創新顯得尤為迫切。 但是，目前內蒙古在空間規劃管理改革探索方面相較于全國其他省份仍顯滯 后，只是在 2015 年 2 月，根據主體功能區劃分，啟動了準格爾旗、杭錦后旗和扎 蘭屯市三個縣級多規合一試點工作，后續既沒有深入總結推廣，也沒有再參與國家 省級試點。因此，目前內蒙古既缺乏空間規劃多規合一的基礎理論知識、成熟的設 計思路，又缺乏統一的技術規程和人才基礎等。在基于國家試點技術路徑和借鑒先 進地區經驗的基礎上，研究探索符合內蒙古區情特點和實際需求的多規合一規劃理 論、方法、標準及技術路徑，對促進內蒙古建立合理的空間開發格局和管控機制具 有重大現實意義。 （二）研究目的和意義 開展空間規劃的多規合一，既是黨中央、國務院全面深化改革的一項重大舉 措，也是內蒙古目前深化改革的重中之重。加快推進空間規劃改革和多規合一工 作，完善內蒙古國土空間規劃的總體思路和技術路徑，是為了更好地貫徹落實五大 理念，確保以“生態優先、綠色發展”的理念協調推進內蒙古經濟和社會發展，保 障“兩個屏障”a 和“北疆亮麗風景線”b 等建設穩步推進，實現美麗與發展雙贏目標。 同時，對于有效解決目前內蒙古所轄各旗縣市區及各行業主管部門規劃交叉重復、 布局沖突、相互矛盾，國土空間管理低效、管控粗放等突出問題，優化資源配置、 提高行政效能、全面建成小康社會等均具有重要促進作用，是一項既利于引導長遠 科學發展，又利于解決目前空間開發和管理中存在的問題，戰略意義與現實意義兼 備的必需舉措。具體意義主要表現在以下 6 個方面。 1. 多規合一是新時代轉變發展方式、實現持續發展的要求 在我國發展進入新時代的背景下，轉變傳統的粗放型發展方式，以創新驅動推 動產業轉型升級，走集約型、節約型、創新型高效發展道路，實現高質量發展成為 迫切任務。既往規劃亂象折射的各種問題必須徹底解決，以多規合一為基礎的規劃 體制改革是適應、影響和推動轉變發展方式的客觀需要。 a 景如月、賈立斌等：《內蒙古：“兩個屏障”守邊疆》，新華網呼和浩特2014年8月15日電。“兩個 屏障”指“我國北方重要的生態安全屏障”和“祖國北疆安全屏障”。 b 陳沸宇、吳勇：《守護好祖國北疆亮麗風景線》，《人民日報》，2020年5月22日12版。 2. 多規合一是解決規劃諸多弊病、矛盾、不暢問題的現實需要 目前內蒙古橫向、縱向、綜合、專項等規劃種類繁多，各個管理職能部門自成 體系，以規劃指導發展本身沒有問題，但各種各類規劃之間內容沖突、邊界重疊或 空白、缺乏銜接協調等問題較多，影響了規劃的有效實施。多規合一將從技術上、 管理上根本解決這些問題，確保規劃有效落地實施。 3. 多規合一是實現國土空間集約、高效、可持續利用的需要 國土空間具有唯一性和不可再生性，規劃無序導致發展無章，亂建亂占、亂 拆亂挖等造成各種經濟社會要素空間布局不科學、不合理，環境破壞、生態侵擾造 成不可挽回的損失，挑戰著生態底線和開發秩序。多規合一旨在站在空間管控和科 學、合理、和諧的角度，確保國土空間可持續利用。 4. 多規合一是深化公共空間管理體制，重構良好規劃體系的需要 規劃所顯現的諸多現實問題，造成的諸多發展問題和國土空間不節約問題已經 非常嚴重。實現對公共管理秩序尤其是對自然空間的良好管控，是公共管理的基本 和根本職責。多規合一是深化公共空間管理體制的基礎性工作，也是改革重構統一 銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的需要。 5. 多規合一是貫徹落實依法治國，實現依法執政、依規辦事的要求 從中共十八屆四中全會關于依法治國的決定，到“四個全面”的布局要求，都 離不開對各種規章制度的制定和執行。規劃亂象折射的無序發展，映射的是法治觀 念和法治思維缺失，關鍵是缺乏嚴肅強硬的法治保障。以多規合一為基礎深化規劃 體制改革是強化、嚴肅和加強規劃立法及嚴肅執法的要求。 6. 多規合一是推進“互聯網 +”，建設數字內蒙古、智慧內蒙古的需要 以互聯網、物聯網、移動互聯網、大數據、智慧、人工智能等為代表的新一代信 息通信技術是當前及未來發展的重要方向，推進“互聯網 +”政務、信息化、數字化及 智慧化是內蒙古的重要戰略部署。多規合一*終必須以大數據為支撐，以業務平臺為 載體，實現全域空間邊界的有效管控。因此推進多規合一試點工作，建設多規合一信 息平臺是建設數字內蒙古、智慧內蒙古的重要支撐、主要內容及核心領域。 二、相關研究綜述 （一）國外空間規劃研究綜述 1. 國外空間規劃思想的演進 空間規劃（spatial planning）作為專有名詞，首次出現在 1983 年歐洲區域規劃 部長級會議上通過的《歐洲區域 / 空間規劃章程》中。1997 年，《歐盟空間規劃制度 概要》中進一步指出，空間規劃是由公共部門使用的，用于影響未來活動空間分布 的政策；空間規劃的目的是創造一個更合理的土地利用及功能關系的地域組織，平 衡發展和保護環境兩個需求，實現社會和經濟發展目標。但若從嚴格意義上來講， 空間規劃的思想開始于 19 世紀末 20 世紀初的德國。德國將全國劃分成若干個相互 聯系的區域并進行全面的空間規劃；之后，英國、法國、日本、荷蘭等國家才陸續 開展全國性的空間規劃。 在現代空間規劃發展的近 100 年中，“空間規劃”的內涵不斷演進，不同時期 的空間規劃理論思想基礎不同，故發展出了不同的空間規劃模式。 首先，影響空間規劃的是理想主義思想，即傳統的烏托邦主義。該思想的典型 理論產物之一，即 19 世紀末英國人埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）提出的 田園城市理論。霍華德在其著作《明日的田園城市》中系統分析城市和鄉村的各 自優點，從人民的利益出發，提出一種兼有城鄉優點又摒棄兩者缺點的理想社會城 市，即田園城市。田園城市的理論雖沒有完全實現，但對后續空間規劃的理念產生 了深遠的影響，例如 21 世紀以來我國提出的生態城市、城鄉一體、區域協調等均 是理想主義規劃的傳承和延續。 其次，理性主義認為邏輯推理也是發現真理的方法之一，通過系統分析可得到 對事物的本質認識，從而掌握規律，并用這些規律來指導實踐。由此發展出“系統 規劃理論”和“理性過程規劃理論”，兩者雖有差異，但其共性是強調對規劃和土 地利用深層次的探索，注重規劃的“科學性”，例如將區位理論、地租理論等運用 內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 三校 正文.indd 5 2021-8-25 11:5 到規劃中。但理性的規劃不免增加了規劃的前提條件和基礎假設，一定程度上脫離了 現實條件，所以，麥克勞林（Maclaurin）才會質疑，“規劃不只是一系列理性的過程， 而且在某種程度上，它不可避免地是特定的政治、經濟和社會歷史背景的產物”a。 與理性主義相對的人本主義于 20 世紀初起源于歐洲大陸，20 世紀 50 年代后傳入 美國。其基本特征是更加注重人的內在意識和非理性情感，在規劃過程中更加凸顯人 的本性、社會歷史的文化價值。將重點放在人的身上后，生存環境和生活質量成為空間 規劃關注的重點，尤其在 20 世紀 60 年代，人們開始反思工業化城市的發展歷程，人 本主義地位再一次提高。簡·雅各布斯（Jane Jacobs）在《美國大城市的生與死》中否 定了“理想城市”設計，因為其忽視了大都市的復雜性、公眾的差異性和城市的本質。 再次，生態思想，相當于人本主義思想的衍生。在工業化、城市化飛速發展， 環境、資源、能源等問題不斷涌現的大背景下，生態學作為研究生物和環境間相互 關系的學科而受到關注。生態學是一個龐大的學科，其對空間規劃*具影響的是景 觀生態學、生態經濟學和可持續發展理論這幾個分支。1992 年 6 月，在巴西里約熱 內盧召開的聯合國環境與發展大會通過《地球憲章》，提出“人類要生存，地球要 拯救，環境與發展必須協調”的新的人類發展觀，標志著人類在生態思想的指導下 開始步入可持續發展時代。 *后，權威主義貫穿空間規劃的發展。權威主義*初被提出時，代表的是一種 介乎極權主義政治和現代民主政治之間的過渡型政治體制，表現特點是倡導公共權 威與公民自由的共存和兼容。在土地私有制國家，空間規劃作為對私人土地產權的 約束，須通過借助具有權威性的工具來保證空間規劃的落實。比如以立法的方式制 定規劃，或是令空間規劃成為法律的“第二準則”或“準法律”，或是通過法律賦 予空間規劃權威性。除此之外，各國也通過賦予行政機關相應的規劃權力，以使規 劃的制定和執行具有可靠的保障。空間規劃是國家治理體系的重要組成部分，而規 劃的權威性則是規劃實施和治理有效的根本保障。 思想的演進是空間規劃發展的基礎和內涵，結合每個國家的歷史、經濟和社會 發展階段、資源環境稟賦和文化傳統，對外形成多種多樣的空間規劃模式。通常， 將世界空間規劃模式劃分為地方自治（美國和澳大利亞）、國家干預（法國、日本 和韓國）和適度干預（德國和英國）三種類型。但嚴格來說，這種劃分并不十分準 a （英）J. B. 麥克勞林：《系統方法在城市和區域規劃中的應用》，中國建筑工業出版社，1998年。 確。因為本地軟、硬條件皆不相同，每個國家和地區的空間規劃模式并非一成不 變，而是隨著時代主題、內外環境、政治變化而動態調整。 2. 國外空間規劃技術的發展 1949 年，美國學者福格特（W. Vogt）所著《生存之路》一書中首次把人類對自 然資源環境的過度開發造成的生態變化稱為“生態失衡”，并明確提出區域承載力概 念，以反映區域資源環境的人口與經濟發展的容量。直到 1953 年美國生態學家奧 德姆（Eugene P.Odum）在《生態學基礎》中才賦予承載力概念較精確的數學形式。 1960—1970 年，美國麻省理工學院梅多斯指導的研究小組，引入系統動力學模 型對全球的環境發展問題進行探索，模擬人口增長、工業化、糧食生產、自然資源 消耗和環境污染之間的復雜反饋關系，并提出“零增長”的發展模式。后來，英國 科學家馬·斯萊塞（M. Sleeser）提出計算資源環境承載力的新方法——增加承載力 的策略模型，該方法基于新的資源環境承載力定義，綜合考量人口、資源、環境和 發展之間的關系，并建立了系統動力學模型，通過模擬不同發展策略下的關系變化 制訂以長遠發展為目標的區域發展優選方案。 空間開發適宜性評價的研究可以追溯至 20 世紀初，美國景觀科學家運用手工 繪圖和疊加的方式完成了空間適宜性評價。20 世紀 60 年代，景觀建筑師伊恩·麥 克哈格（Ian Mcharg）提出土地適宜性評價方法，將地理信息系統（GIS）技術應用 到土地適宜性評價中，旨在強調對土地的合理利用；1972 年，畢克（Beek）等遵循 這一理念對土地質量滿足某一用途的程度進行評價，并提出為農業土地利用規劃服 務的土地適宜性評價分類體系。1976 年，聯合國糧農組織頒布《土地評價綱要》，該 納要將土地適宜性評價分為當前適宜性評價和潛在適宜性評價兩個方面，是當前國際 影響*為廣泛的土地適宜性評價綱要。隨后世界各國參照這一綱要建立各自的土地評 價體系，廣泛開展土地適宜性評價。 （二）國內空間規劃研究綜述 1. 國內空間規劃思想的演進 在國內，空間規劃的發展正盛，一套完整的空間規劃體系即將確立；但回溯我 國的發展歷程，會發現從古代起便已經有了空間規劃的思想。與國外理想主義相對 應的是儒家所提出的“大同”愿景。儒家學派創始人孔子曾言：“大道之行也，天下 為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨親其親，不獨子其子，使老有所終，壯有所 用，幼有所長，矜、寡、孤、獨、廢疾者皆有所養……是謂大同。”可以看出，理 想主義的思想早已扎根于中華民族文化精神的沃土中。規劃是一種合理的預期，通 過實踐將其轉變成事實，提升整個國家和地區的發展水平，所以這個規劃不僅要立 足于現實，更要超越現實，只有這樣才能促成有效創新；理想主義思想在“超越現 實”的預期上功不可沒。 此外，還有中國的人本主義思想。從自古就有的“民為邦本，本固邦寧”“仁 者愛人”“民為貴，社稷次之，君為輕”等思想，影響著政治家在治國興邦上的探 索；到如今的“以人為本”，將人民的利益放在首位，充分體現對人的尊嚴、價值 和權利的尊重和保護。以這些理念為基礎，當環境問題、生態問題涌現時，才會有 “科學發展”“五個理念”等發展理念的提出和確立，以“人”為前提發展、完善國 家的空間規劃體系。 前文所述，生態思想對國外空間規劃理念影響深遠，其主要表現在以下三個方 面。其中的“可持續發展理論”對國內經濟社會發展理念產生了極大的影響。1992 年 6 月，聯合國在里約熱內盧召開的環境與發展大會，通過了以可持續發展為核心 的《里約環境與發展宣言》《21 世紀議程》等文件；隨后，中國政府就編制了《中 國 21 世紀議程——中國 21 世紀人口、環境與發展白皮書》，并首次把“可持續發 展戰略”納入我國經濟和社會發展的長遠規劃。此后，可持續發展戰略成為國家空 間布局規劃的戰略重點之一，在國家各類規劃類文件中均會強調、體現可持續發展 戰略對決策的影響。 進入 21 世紀后，在國家推行的多規合一試點工作中反映出諸多矛盾和問題， 其中之一是我國規劃體系法制化不足，即規劃的權威性不夠，在一定程度上影響了 規劃的落實落地。 通過呼應比較國內空間規劃思想與國外空間規劃思想，可以看出，“空間規劃” 的概念相對來說是新的，但影響它的思想由來已久。戴吾三教授根據我國的特點， 將其分為禮制秩序思想、因地制宜思想、功能分區思想、形式主義象征思想、集中 主義思想、意識形態思想、農本思想、中庸思想、尚祖思想等。這些思想不斷演 化，至今仍閃耀著空間規劃的光芒，影響著空間規劃發展的歷程。 2. 國內空間規劃技術的發展 空間規劃的研究對象，既是制度本身，也是城市和區域，是一個復雜的耦合 系統，綜合評價技術水平將直接影響規劃的落實途徑和實施過程中矛盾的解決思 路。有學者將我國國土空間規劃待破解的技術問題歸納為以下幾個方面：資源環境 承載能力、國土開發強度、用途管制的邏輯、管制規則及彈性以及國土空間的演變 規律。
內蒙古國土空間開發戰略與規劃方略 作者簡介
趙云平，內蒙古自治區發展研究中心（經濟信息中心）總經濟師，研究員。
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