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降低行政成本 建設節約型政府
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降低行政成本 建設節約型政府 版權信息
- ISBN：9787801406385
- 條形碼：9787801406385 ; 978-7-80140-638-5
- 裝幀：暫無
- 冊數：暫無
- 重量：暫無
- 所屬分類：
降低行政成本 建設節約型政府 節選
節約型政府是深化行政
管理體制改革的重要任務
在“降低行政成本，建設節約型政府”理論研討會上的致辭
由國家行政學院主辦的“降低行政成本，建設節約型政府”理論研討
會今天正式召開了。參加這次理論研討會的既有理論工作者，也有實際
部門的負責同志，既有公共管理方面的專家，也有公共財政方面的專家，
既有行政學院系統的專家學者，也有高等院校和研究機構的專家學者。
會議共收到論文90篇，其中入選論文56篇。這表明了大家對這次研討
會的高度重視，也表明了大家對行政管理體制改革和政府管理創新的高
度關心。
我們之所以舉辦這次理論研討會，一方面是因為我院承擔了國家社
會科學基金的重大項目，這一項目的內容就是研究深化行政管理體制改
革的戰略對策；再一方面是因為降低行政成本、建設節約型政府的問題
已經成為大家普遍關注的問題，成為深化行政管理體制改革的焦點和熱
點問題。
近年來，政府成本居高不下的問題，引起學術界和媒體的廣泛關注，
在社會上也產生了強烈反響。黨中央、國務院對這一問題高度重視。黨
的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決
定》、黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發
展第十一個五年規劃的建議》，都把提高行政效率、降低行政成本作為深
化行政體制改革的重要任務提了出來。2007年3月5日，溫家寶總理在
《政府工作報告》第六部分“加強政府自身改革和建設”中明確指出：“當
前一個重要任務，就是要解決一些行政機關存在的嚴重鋪張浪費問題。
現在，不少地方、部門和單位講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛
行，群眾反映強烈。這種不良風氣必須堅決制止。要嚴格控制行政機關
<節選內容>=新建、擴建辦公大樓，嚴禁建設豪華樓堂館所，切實規范公務接待行為，
堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設節約型政府。”
——降低行政成本、建設節約型政府是由我國的基本國情所決定
的，是落實科學發展觀的必然要求。黨的十六大以來，以胡錦濤同志為
總書記的黨中央高瞻遠矚，審時度勢，繼承和發展了鄧小平理論和“三個
代表”重要思想，提出了樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會
等一系列重大戰略思想，為我國社會主義現代化建設事業進一步指明了
發展的方向。在鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的指導
下，我國改革開放穩步推進，社會主義現代化建設取得了新的成就。但
同時也必須看到，在未來的發展中，我們也面臨著資源緊缺等方面的壓
力和挑戰。據有關專家研究，我國資源的數量和品種，總體而言，居于世
界前列，但人均資源量卻居于后列，而且資源質量、均衡度、匹配度等，也
處于相當的劣勢。如果世界綜合平均發展成本為1．00，則我國綜合平均
發展成本為1．25。由此可見，我國是人均資源量比較少的國家，而且隨
著人口和資源消耗的進一步增加，人均資源量必然進一步降低。這就更
加迫切地要求我們節約資源，建設節約型社會。因此，建設節約型社會
是落實科學發展觀的必然要求。在節約型社會的建設中，政府的作用具
有重大的示范效應。如果政府帶頭節約，就會在社會樹立起節約的典
范，引導社會保持節儉的傳統，促進節約型社會的建設。相反，如果政府
鋪張浪費，講排場、比闊氣，花錢大手大腳，就必然導致社會奢侈之風盛
行，其結果是無謂地損耗和浪費極為有限的資源，損害社會主義現代化
建設事業。
——降低行政成本、建設節約型政府，是馬克思主義國家學說的重
要觀點，也是黨和人民對政府管理的基本要求。我們黨歷代領導人，從
毛澤東、鄧小平到江澤民、胡錦濤，都特別強調勤儉節約，反對鋪張浪費。
因此，降低行政成本、建設節約型政府，是堅持馬克思主義的基本體現，
是發揚我們黨的優良傳統、保持我們黨的先進性的必然要求，也是確保
黨與人民群眾血肉聯系的重要舉措。應當指出，我們的政府是人民的政
府，人民之所以擁護政府，就是因為政府代表、維護和增進了人民的利
益。相反，如果政府奢侈浪費嚴重，甚至貪污腐化，那就必然失去民心，
失去執政的基礎。
——降低行政成本、建設節約型政府，是深化行政管理體制改革、提
高政府執行力的重要任務和迫切需要。當前，我國正處在體制轉軌和社
會轉型時期。在這一時期，迫切要求轉變政府職能，加強政府執行力建
設，切實提高政府的效能。而衡量政府執行力和政府效能的一個重要標
準，就是看政府的投入產出效益，看政府公共服務和公共管理的水平。
毫無疑問，任何國家的政府運行都會有相應的投入，都需要支付相應的
成本。但政府成本過高，反而會導致政府效能的相對下降。因此，要提
高政府的執行力，建設效能型政府，也必須把降低行政成本、建設節約型
政府作為深化行政管理體制改革的重要任務。
“降低行政成本，建設節約型政府”意義重大，影響深遠。我們今天
召開這一研討會，不僅具有十分重要的現實意義，而且具有十分重要的
理論意義和戰略意義。**，通過研討，有助于各級政府更新觀念，形成
成本意識和節約意識，牢固樹立公民意識、責任意識和服務意識，增強法
治觀念，為降低行政成本、建設節約型政府鞏固思想基礎。第二，通過研
討，有助于深化政府管理創新的理論研究，形成更為系統、更為科學并具
有中國特點的政府成本理論和節約型政府理論，為降低行政成本、建設
節約型政府提供理論支持。第三，通過研討，廣泛借鑒古今中外有關降
低行政成本的有益經驗和做法，有助于拓寬我們的思路和視野，為解決
我國政府管理中成本效益的問題提供鏡鑒和啟示。第四，通過研討，針
對我國政府管理中所存在的一些亟待解決的問題，提出解決的思路和對
策，在政府管理創新和制度建設方面發揮咨詢作用。
同志們!我國正處于改革的攻堅階段和發展的關鍵時期。讓我們
更加緊密地團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，腳踏實地，扎
實研究，解放思想，開拓進取，為發展和繁榮公共管理理論，為推動行政
體制改革和政府管理創新，為建設節約型社會和節約型政府，做出新的
貢獻!
(作者為國家行政學院黨委書記、常務副院長)
制度創新是建設節約型機關的關鍵
一、制度缺失是造成黨政機關浪費的重要成因
溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第五次會議的《政府工作報
告》中，明確指出：“大力加強政風建設。當前一個重要任務，就是要解決
一些行政機關存在的嚴重鋪張浪費問題。現在，不少地方、部門和單位
講排場、比闊氣，花錢大手大腳，奢侈之風盛行，群眾反映強烈。這種不
良風氣必須堅決制止。要嚴格控制行政機關新建、擴建辦公大樓，嚴禁
建設豪華樓堂館所，切實規范公務接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行
政成本，建設節約型政府。”
長期以來，行政機關辦公浪費現象十分驚人。行政機關浪費現象，
使我國行政管理支出占財政支出的比重從1986年的10％上升到2()05
年的19．2％。20年間增長將近一倍，超出國際貨幣基金組織15．6％的
標準。同期，我國撫恤和社會救濟支出占財政支出比重只提高了0．5％，
國防、科技和農業支出占財政支出的比重分別下降了1．8、1-2和O．4個
百分點。可見政府浪費加大了財政負擔，擠占了科教文衛和社會保障等
公共資源，損害了人民群眾的基本利益。
行政機關作為行使公共權力的部門，理應是為人民服務的，但現在
卻成了消耗資源、浪費國家財政資金的“大戶”。行政機關為什么不節
約?原因雖然是多方面的，但筆者認為其中*根本的原因還是制度方面
的缺失。建設節約型機關的關鍵是要進行制度創新。
節約資源是人類社會發展的永恒主題，這是由人的需求的無限性與
地球資源的有限性這一永恒矛盾決定的。唐朝詩人白居易說：“天育物
有時，地生財有限，而人之欲無極。以有時有限奉無極之欲，而法制不生
其問，則必物暴殄而財乏用矣。”這就反映古人已經認識到了制度對于節
約的重要性。
什么是制度?在西方經濟學中不同的學者曾經從不同的角度闡釋
過制度。1968年，經濟學家舒爾茨首先把制度定為行為規則，它包括管
束結婚與離婚等社會行為的規則，支配政治權力的配置與使用的政治規
則，還包括管束資源配置與收入分配等經濟行為的經濟規則。
在西方經濟學中，新制度經濟學十分強調制度及其功能。新制度經
濟學派的經濟學家關于制度范疇的定義和理解，雖然不完全一致，但還
是可以從中概括出他們具有的共同認識。其中，諾斯的理解較有典型性
和普遍意義，為大家所認同。他對制度的特征和內涵的理解可以概括為
以下幾點：一是制度是社會的游戲規則，能夠約束人們的行為；二是制度
包括外在的帶有強制和懲罰性的規則，也包括內在的帶有自我約束性的
規則；三是制度的功能在于它可以將人們的行為導入可合理預期的軌
道。他對制度的理解包括法律和道德兩個層面，把前者看成是“正規約
束”，把后者看成是“非正規約束”。這兩個層面的制度從外部和內部兩
個方面來約束人們的行為。．
我國行政機關當前存在的嚴重浪費現象，從制度缺失的角度來看也
正是基于這樣的兩個方面原因：在“正規約束”上，制度約束乏力。從宏
觀制度層面看，我國的《憲法》規定了我國各級政府是各級國家權力機關
的執行機關，同時，我國的法律和行政法規又確立了政府可以代表國家
對國有資源和國有資本行使所有者的權利。也就是說，各級政府一方面
掌握著公共資源和國有資本，另一方面又行使著行政和監管的權力。在
這種制度下，政府對自身使用資源和資本的約束就像左手監督右手，主
要靠自覺，卻難以產生任何實質性的壓力。從微觀制度層面看，行政機
關內部缺乏對節約的約束機制。我國一直沒有統一的政府機構資源消
耗標準，沒有節約考核獎懲制度，以致節約工作的管理缺乏科學的制度
和技術支持，政府機關的節約管理總體上處于粗放的管理狀態。
在“非正規約束”即道德層面上，節約意識淡薄。節約在本質上屬于
道德的范疇，節約與否在很大程度上靠的還是消費者的自覺性。如果依
照社會階層劃分，我國公務員基本上屬于中產階層或準中產階層，這一
階層至少衣食無憂，生活不成問題，在個體道德體系中，節約意識較為淡
薄。就年齡結構來看，當前機關系統內的很多人并沒有經歷過資源短缺
的歷史階段，體會不到資源短缺的痛苦，所以，在公德體系構成中，節約
的外在形成機制并不具備。因此，客觀地說，我國機關工作人員節約意
識比較淡薄，是有一定心理因素和歷史原因的。當然，也不能排除有很
大一部分機關工作人員，并不是沒有節約的意識，而是沒有節約公共資
源的意識。因為花的是“公家錢”，辦的是“公家事”，“羊毛”沒出在自己
身上，所以不自覺、不自制。對這種不自覺、不自制所造成的浪費現象，
更需要通過制度創新才能進行根治。
二、制度創新是建設節約型機關的關鍵
新制度經濟學認為制度的起源在于資源的稀缺性，這一見解是有一
定道理的。因為在一個資源稀缺的世界上，如果不存在對于人力資本和
自然資源的自由使用進行約束的制度安排，任何社會都不能夠生存。從
這個意義上說，制度是內生的，對于我們今天建設節約型機關也是至關
重要的。
對制度變遷動因的分析，是諾斯等新制度經濟學家制度變遷理論的
核心內容。新制度經濟學是以現代微觀經濟學的框架來研究制度變遷
的，因而，他從制度變遷的主體的行為動機或追求來解釋制度變遷的原
因。按照一般理論，制度變遷的主體都是財富*大化或效用*大化者。
他們從事制度創新與變遷都是為了*大化自己的利益，無論政府、團體、
個人，其制度變遷行為的*終目標都是如此。也就是說，制度變遷的內
在動因是主體期望獲取*大的“潛在利潤”即“外部利潤”。正是獲利能
力無法在現在的制度安排內實現，才導致了新的制度安排的形成。因
而，只有當制度創新與變遷有利可圖時，人們才會進行制度創新與變遷。
如果沒有潛在利潤，就不可能有制度變遷。只有當通過制度創新與變遷
所獲取的收益大于為此而支付的成本時，制度創新與變遷才有可能發
生。正如諾斯所說的，只有預期的收益超過預期的成本，一項制度安排
才會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才有望發現在一個社會
內改變現有的制度和產權結構的企圖。
從世界范圍看，地球只有一個，資源極其寶貴。為節約資源而進行
的制度創新，獲取的預期收益會遠遠超過其預期的成本。因此，世界各
國都十分重視通過制度創新來加強節約型機關的建設。以節能為例，美
國在1991年至1998年期間，共發布了10份行政令和2份總統備忘錄，
要求政府機構加強節能工作。12902號行政令還進一步要求各個政府機
構2005年節能30％。白宮制訂的節能計劃要求政府公共設施必須購置
和使用高效節能產品。
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